关键词：公正能源转型；权力不对称；发展援助；气候治理；技术依赖；越南
1、JETP的本质：权力不对称下的发展援助新模式
JETP究竟是什么？公正能源转型伙伴关系(Just Energy Transition Partnership, JETP)是一种新型融资模式，旨在帮助依赖化石燃料的新兴经济体实现能源转型。这一机制最初由G7国家主导设立，南非成为首个JETP伙伴国，随后扩展到印尼、越南、塞内加尔和印度等国家。JETP的出现是对全球气候变化挑战和发展中国家特殊需求的回应，强调"公正转型"理念，即在实现低碳发展的同时确保社会公平和包容性。
但JETP的诞生并非偶然，它是全球权力结构调整的产物。在传统的发展援助模式受到广泛质疑的背景下，发达国家需要一种新的合法性来源来维持其在全球治理中的主导地位。气候变化提供了这样一个完美的话语框架——既有道德制高点，又有紧迫性，还能将责任转嫁给发展中国家。
从权力关系角度分析，JETP体现了明显的不对称结构。G7国家作为资金提供方，拥有项目选择权、资金分配权和标准制定权。越南虽然名义上是"伙伴"，但实际上处于被动接受的地位。这种不对称性体现在多个层面：
- 话语权不对称：由发达国家主导定义，什么是"公正"，如何实现"转型"。
- 技术路径锁定：必须采用发达国家认可的技术解决方案
- 财务条件约束：尽管称为"援助"，但大部分资金实际上是有偿贷款
- 监督机制单向性：越南需要接受严格的监督和评估，但对资金提供方缺乏相应的约束
更为关键的是，JETP创造了一种新的依赖关系。与传统的商品出口依赖不同，这种依赖是技术性和制度性的，更加隐蔽也更难摆脱。越南在接受JETP支持的同时，实际上也接受了一整套西方主导的治理理念和技术标准，这对其长期发展自主性构成潜在威胁。
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2、各方动机与利益冲突分析
2.1发达国家的多重动机
发达国家推动JETP的动机远不止气候责任这么简单。从地缘政治角度看，JETP是软实力投射的重要工具。在中国"一带一路"倡议在东南亚影响力日益增强的背景下，西方国家急需替代性的合作框架来维持其在该地区的影响力。
从经济利益角度分析，JETP为发达国家的技术出口和金融资本扩张创造了新的市场机会。以德国为例，其在抽水蓄能技术方面的支持，实际上是为德国企业开拓越南市场铺路。法国在输电网建设方面的投资，同样服务于法国电力公司的海外扩张战略。
从气候政治角度看，JETP帮助发达国家转移减排压力。通过支持发展中国家减排，发达国家可以声称自己在履行气候责任，但这种"外包式减排"实际上避免了国内高成本的结构性调整。
北艾（Bac Ai）抽水蓄能项目是越南首个抽水蓄能项目，装机容量为1,200兆瓦，预计在2029-2030年期间投产4台机组 。2025年2月初，越南电力集团（EVN）开始该项目第二阶段建设，总投资超过21万亿越南盾（8.4亿美元） 。该项目已获得欧盟提供的1,000万欧元技术援助 ，并获得六家国际开发金融机构的4.8亿欧元（5.3亿美元）贷款支持：
这是公正能源转型伙伴关系（JETP）框架下支持的三个成功获得资金的项目之一 |
2.2越南的应对
越南政府清楚地认识到，拒绝JETP意味着失去重要的发展资金，但接受JETP也意味着在一定程度上受制于外部力量。越南对JETP的态度体现了典型的弱势方策略：最大化收益的同时最小化主权让渡。
越南的策略选择包括：
- 多元化策略：避免过度依赖单一资金来源，同时寻求中国等多方支持
- 选择性接受：优先选择符合自身发展规划的项目，对可能威胁产业政策的项目保持谨慎
- 制度对冲：通过东盟等区域机制平衡JETP的影响
2.3私人资本的逐利逻辑
JETP设计中私人资本占50%的比例，反映了新自由主义治理理念的深度嵌入。但私人资本的逐利本性与公正转型的社会目标之间存在根本性矛盾。
私人投资者关注的是财务回报率和风险控制，而非社会公正。这导致资金更可能流向具有商业可行性的大型项目，而忽视那些对弱势群体更为重要但盈利性较差的项目。格拉斯哥净零金融联盟(GFANZ，由450多家金融机构组成，管理资产超过130万亿美元，包括银行、资产所有者、资产管理者、保险公司、金融服务提供商、投资顾问六个部门联盟)的参与，积极的方面包括加速了特定清洁能源项目的实施，带来国际经验和最佳实践，提高项目质量和执行效率，促进本地资本市场发展。但不足之处在于，偏向低风险、短期回报项目，对系统性基础设施投资不足，可能加剧能源不平等（集中在发达地区），当地社区参与程度有限。本质上是将气候治理进一步金融化，可能加剧而非缓解不平等。
公正能源转型伙伴关系(JETP)为越南承诺提供155亿美元的资金支持，这些资金按来源可分为两大类：
这种"公私混合"的融资模式是JETP的核心特点，旨在利用有限的公共资金撬动更多私人资本投资于清洁能源。公共资本参与JETP的主要驱动力包括：
不同资金提供方的驱动力各有侧重。例如，美国更强调地缘战略意义和经济利益（约逾10亿美元，通过美国国际开发金融公司(DFC)和美国国际开发署(USAID)服务于印太战略、气候外交等）；欧盟国家更注重气候政治承诺（约25亿欧元，主要通过"欧盟-越南绿色能源伙伴关系"框架提供，实现其气候领导力、绿色技术出口、价值观外交）；日本则兼顾能源安全和技术出口机会（约10亿美元，通过日本国际协力机构(JICA)和日本国际协力银行）提供，服务于区域影响力、能源安全、技术出口。 |
3、"公正"话语的解构：谁的公正？如何衡量？
"公正"是JETP最核心的话语建构，但这个概念在实际操作中却充满了模糊性和争议性。从话语分析的角度看，"公正"的定义权掌握在谁手中，就决定了整个机制的运作逻辑。
3.1公正概念的西方中心主义
JETP中的"公正"概念主要源于西方的环境正义理论，强调程序性正义（参与决策的权利）和分配性正义（成本收益的合理分配）。但这种理论框架忽视了发展中国家面临的更为根本的发展权问题。
对越南而言，最大的"不公正"可能不是能源转型过程中的社会影响，而是被迫接受发达国家制定的转型时间表和技术路径。发达国家在完成工业化后才开始关注环境问题，却要求发展中国家在尚未充分工业化的情况下就承担减排责任，这本身就是一种历史不公正的延续。
3.2衡量标准的主观性
JETP缺乏明确的公正性衡量指标，这给选择性执行留下了空间。什么是"公正的工人转型"？如何界定"受影响社区"？这些核心概念都缺乏操作性定义。
更为严重的是，现有的评估机制主要依赖定量指标（如就业数量、培训人数等），而忽视了定性的社会文化影响。煤炭社区的社会网络解体、传统生活方式的消失、地方认同的削弱等深层次影响，很难通过简单的数字来衡量。
3.3公正实现机制的缺失
即使我们接受JETP对公正的定义，其实现机制也存在根本性缺陷。工人转型支持主要依赖市场化的培训项目，但这种"技能本位"的解决方案忽视了结构性失业的根本原因。
社区参与机制的设计也体现了精英化倾向。参与决策的往往是地方政府官员和NGO代表，而真正的基层民众缺乏有效的发声渠道。这种"参与式治理"的表象掩盖了权力分配的不平等现实。
4、金融工程化的气候治理：风险与陷阱
JETP代表了气候治理的金融化趋势，即通过复杂的金融工具和市场机制来解决气候问题。这种"金融工程化"的治理模式看似高效，但隐含着巨大的风险和陷阱。
4.1债务可持续性风险
JETP的155亿美元承诺中，大部分是有偿贷款而非无偿援助。对于已经面临一定债务压力的越南而言，这些新增债务可能成为未来的财政负担。更为危险的是，这些贷款往往与特定的政策条件挂钩，限制了越南的政策自主空间。
国际经验表明，当发展中国家无法按期偿还气候贷款时，往往需要接受更为严苛的结构性调整条件。
4.2金融市场的顺周期性
私人资本的大量参与使JETP容易受到金融市场波动的影响。当全球流动性收紧或风险偏好下降时，私人资本很可能从新兴市场撤出，导致项目资金缺口。2008年金融危机和2020年疫情期间的资本外流都证明了这种风险的现实性。
这种顺周期性与能源转型的长期性需求形成了根本性矛盾。能源基础设施投资需要长期稳定的资金支持，但金融市场的短期波动性使这种稳定性难以保障。
4.3绿色金融的"漂绿"风险
JETP框架下的项目认定标准可能存在"漂绿"风险。什么样的项目算作"绿色"？天然气发电是否可以作为过渡性技术？这些问题的答案往往受到政治和商业利益的影响。
欧盟将天然气和核能纳入绿色分类标准的争议表明，即使在发达国家内部，对绿色标准也存在巨大分歧。在JETP框架下，这种标准的模糊性可能被利用来为不够绿色的项目提供合法性。
南非JETP案例：融资缺口与社会转型挑战南非JETP承诺85亿美元支持，但实际需求高达810亿美元，形成约10:1的巨大资金缺口。融资结构中，赠款仅占4%，其余主要为贷款（63%优惠贷款，18%商业贷款）和担保（15%）。科马蒂(Komati)燃煤电厂退役项目虽获世界银行4.97亿美元支持，但实施过程复杂且充满挑战。由于南非持续面临电力短缺危机和"限电"问题，政府被迫推迟煤电退出时间表，引发国际合作伙伴担忧。同时，科马蒂电厂工人再就业计划执行不畅，社区经济多元化项目进展缓慢，致使当地失业率居高不下。南非经验表明，没有充分财政支持的雄心勃勃退煤计划难以兑现，能源安全与气候目标的平衡至关重要，而社区转型需要更具针对性的资金与机制设计。 |
5、技术依赖与发展自主性的矛盾
JETP强调技术转移的积极作用，但从发展经济学的角度看，这种技术转移模式可能加深而非缓解技术依赖，限制接受国的自主创新能力。
5.1技术转移的选择性
发达国家通过JETP转移的技术往往是成熟技术而非前沿技术，更不会转移核心的研发能力。以海上风电为例，欧洲国家愿意在越南建设风电场，但不会转移叶片设计、控制系统等核心技术。
这种选择性技术转移维持了全球技术等级制，发达国家继续占据价值链的高端环节，而发展中国家只能从事技术含量较低的制造和安装环节。长期而言，这种分工模式限制了越南的技术升级空间。
5.2标准制定权的控制
技术转移往往伴随着标准体系的输出。JETP项目必须符合国际标准，但这些标准的制定权牢牢掌握在发达国家手中。通过标准控制，发达国家可以间接控制技术发展方向和市场准入门槛。
这种标准依赖比直接的技术依赖更为隐蔽和持久。即使越南掌握了某项技术，如果无法参与标准制定，仍然处于被动跟随的地位。
5.3创新能力的"挤出效应"
大量的技术引进可能对本土创新产生"挤出效应"。当现成的技术解决方案唾手可得时，投资本土研发的激励就会下降。长期而言，这可能削弱越南的自主创新能力。
韩国和中国的发展经验表明，技术自主性是实现发展跨越的关键。如果过度依赖外部技术转移，可能陷入"中等收入陷阱"。
印尼JETP案例：本土制造要求与技术依赖矛盾印尼JETP实施过程中，本土制造要求(LCR)与技术转移成为关键矛盾点。印尼政府制定了可再生能源领域严格的本土化比例要求：工业部2019年第54号条例规定，太阳能项目必须达到40%的本土含量，到2025年必须提高到60%。然而，JETP实施中，国际融资机构认为这些规定违反国际贸易协定，限制了技术引进和成本降低。 如西爪哇100MW太阳能项目，由于缺乏国内太阳能组件制造能力，印尼公司难以满足本土化要求，不得不以高价进口部分组件后在本地组装，导致项目成本上升30%以上，融资难度加大。此外，JETP资金支持的储能项目也面临类似挑战，印尼缺乏电池制造技术，但要求电池系统本地化比例不低于35%。 这一矛盾促使印尼政府在JETP《综合投资与政策计划》(CIPP)中承诺重新评估本土化要求，同时寻求建立过渡期制度，允许在本地制造能力建设期间适当放宽要求。CIPP明确表示将"制定与国际伙伴集团协调一致的本土含量要求路线图"，体现了印尼在保障技术主权与吸引国际资本间寻求平衡的困境。 JETP实施表明，若没有配套的技术能力建设和产业政策支持，过高的本土化要求可能适得其反，导致项目延迟、成本上升，最终减缓而非促进能源转型。 |
6、制度设计的结构性缺陷
从制度经济学的角度分析，JETP的制度设计存在多个结构性缺陷，这些缺陷不仅影响其运行效率，更可能产生意想不到的负面后果。
6.1多重委托代理问题
JETP涉及多个层次的委托代理关系：发达国家政府委托多边机构执行，多边机构委托越南政府实施，越南政府委托具体部门落实。每一层代理关系都存在信息不对称和激励不相容问题。
这种复杂的委托代理链条导致了严重的"电话传话"效应。最终的政策执行可能与初始的政策意图相距甚远。更为严重的是，每个代理人都有自己的利益考量，可能为了自身利益扭曲政策执行。
6.2问责机制的非对称性
JETP建立了严格的监督和评估机制，但这种问责主要是单向的。越南需要定期报告项目进展，接受国际评估，但对资金提供方的问责机制却相对薄弱。
当项目出现问题时，责任往往归咎于执行方（越南）的能力不足或承诺不够，而很少质疑项目设计的合理性或资金提供方的责任。这种非对称问责加剧了权力不平等。
6.3制度移植的水土不服
JETP的制度设计主要基于西方的治理理念和制度框架，但这些制度在越南的政治经济环境中可能出现"水土不服"现象。
例如，JETP强调的多利益相关方参与机制，在越南的政治体制下可能难以有效运作。西方式的公民社会参与模式与越南的协商民主传统之间存在张力，强行移植可能导致制度冲突。
7、对越南发展路径的深层影响评估
从宏观层面看，JETP对越南发展路径的影响是多维且深远的，并可能在技术路线、制度演化和社会结构等多个层面产生锁定效应。
7.1技术路线与产业锁定
JETP实质上引导了越南能源基础设施的技术路线与投资优先序。2023年12月发布的《资源动员计划》(RMP)明确将"输电—储能—灵活性"三大系统性资产列为优先支持对象。具体来看，RMP点名的示范项目包括：500kV主干网扩容、北艾(Bac Ai)抽水蓄能电站(1,200MW)和池安(Tri An)水电站扩建工程。
这种优先序并非随机选择，而是与《第八期电力发展规划》(PDP8)及其2025年调整版中的系统灵活性要求高度契合。例如，PDP8调整版将2030年抽水蓄能装机目标设定为2,400-6,000MW，2050年超过20,000MW，同时压缩煤电装机上限至30.2GW，这些目标构成了项目融资的政策锚点。
更具体的资金承诺也正在兑现：法国开发署(AFD)已与越南国家电力传输公司(EVN NPT)签署6,700万欧元信贷协议用于500kV线路建设；德国复兴信贷银行(KfW)为池安水电扩容提供了6,500万欧元贷款；北艾抽水蓄能项目已获欧洲投资银行(EIB)、法国开发署等六家国际开发金融机构共计4.8亿欧元的贷款意向。
这些长周期、资本密集型基础设施一旦建成，将产生显著的"路径锁定"效应。这种锁定并非源于技术来源的单一性（RMP并未规定技术必须来自特定国家或企业），而是源于三重不可逆性：
工贸部2025年4月发布的第1198/QD-BCT号决定，设定了抽水蓄能电站的电价上限为3,457.02越南盾/千瓦时，同时草拟了抽水蓄能定价方法（包含容量与电能两部分），这进一步强化了"以市场机制引导投资方向"的制度路径。
这种锁定虽然加速了越南向清洁能源转型的步伐，但也可能压缩替代性技术路线和产业政策的选择空间。例如，随着优先资金流向国际主流技术路线，越南本土技术开发和工业能力提升的空间可能受到挤压，除非在项目协议中明确规定本地化率和技术转移要求。
7.2国家能力的矛盾影响
JETP对越南国家能力的影响体现出明显的双面性。
一方面，RMP将技术援助(TA)和能力建设列为赠款部分的优先用途，涵盖市场规则设计、系统规划、环社保障合规和项目准备等关键领域。这些技术转移与知识输入客观上提升了越南在电力市场治理、环境风险管理和项目执行等方面的能力，有助于形成更先进的治理体系。
例如，工贸部正在起草的抽水蓄能电站定价方法通知，采用了国际通行的两部制电价机制（容量电价+电能电价），并允许根据价格上升、通胀和外币汇率等因素进行年度调整。这显示越南正在吸收国际经验构建本土化的规则体系。
另一方面，这种能力提升伴随着对外部技术标准和专家的依赖风险。当关键政策文件、项目评估方法和市场规则越来越多地采用国际框架和模板，并依赖外部专家输入时，本土知识体系和决策自主性可能相对弱化。
虽然目前缺乏对"能力空心化"程度的量化指标（如本土/外部顾问占比、政策文本主笔来源等），但这种风险需要引起关注，特别是在技术路线选择、风险评估标准和市场规则设计等关键领域。
7.3政治经济结构重塑
JETP不仅带来技术和资金流动，还可能重塑越南的政治经济结构。随着能源转型成为国家战略核心，与此相关的技术官僚、国际化专业人才和掌握新能源知识的精英群体，正在政策制定和执行过程中获得更大影响力。
例如，RMP实施需要的治理架构包括越南方和国际合作伙伴组(IPG)共同参与的协调机制，以及由工贸部、财政部、计划投资部等组成的跨部门工作组。这些新兴治理机构逐渐成为政策协调与资源分配的关键节点，拥有越来越大的话语权。
相比之下，传统产业和能源部门的代表可能面临相对边缘化。特别是当JETP框架下的改革措施涉及电力市场化、补贴调整和环境规制时，利益格局的调整将不可避免，可能导致政治力量的重新分配。
这种结构性变化既可能加速越南的现代化治理转型，也可能引发政治经济平衡的调整挑战。特别是在资源分配、区域平衡和传统与新兴产业协调等方面，需要更加审慎地管理转型过程。
7.4发展自主性的挑战
JETP对越南发展自主性的影响体现在"制度条件与资本技术交换"的复杂平衡中。
RMP明确了将多项政策改革作为增强投融资可行性的条件，包括电力市场机制改革、并网与调度规则调整、定价机制优化等。这些改革虽然有助于提升电力系统效率和可持续性，但也意味着越南需要在短期内按照特定方向调整政策框架。
同时，JETP承诺的155亿美元资金中，公共部分仍以优惠贷款为主，赠款比例有限。这种结构可能增加越南的债务负担，尤其是对国有电力企业(EVN)等准主权实体而言。由于抽水蓄能、输电网等基础设施投资回收周期长，资金成本结构直接影响项目可行性和长期财务可持续性。
然而，越南并非被动接受外部框架，而是在积极寻求平衡点。工贸部主导制定的抽水蓄能定价机制，旨在建立本土化的价格形成机制；同时，越南也在RMP框架外发展多元资金来源，包括本币绿色债券、区域开发银行合作以及吸引民企和外资独立发电商参与。
综合而言，JETP对越南发展路径的影响既包含加速转型、提升治理能力的积极面，也存在路径锁定、自主性减弱的风险点。关键在于越南能否在吸收国际资金和经验的同时，维持技术路线、产业发展和规则制定的主导权，将JETP融入自身发展战略而非简单适应外部框架。
结论：重新审视JETP的真实价值
公正能源转型伙伴关系(JETP)被广泛视为支持越南能源转型的创新机制，但我们需要基于实际条款、项目执行情况与系统性影响，对其"真实价值"进行更精确的评估。通过分析资源动员计划(RMP)、已公布的项目条款与国际比较经验，我们可以构建一个更全面的价值衡量框架。
（1）实质性贡献与系统收益
JETP的首要价值在于解决越南能源转型中的关键瓶颈。根据RMP明确的优先序列，资金将集中投向三类系统性资产：输电网络(500kV主干与区域网)、灵活性资源(抽水蓄能、常规水电扩容)以及能效提升。这些投资具有显著的"系统外部性"——它们不仅自身产生价值，还能提升整个系统对可再生能源的吸纳能力。
例如，北艾抽水蓄能项目(1,200MW)获得的4.8亿欧元国际开发金融支持，将为电网提供峰值调节与系统惯量；法国开发署支持的输电扩容(6,700万欧元)将缓解南部地区的网络拥塞；德国KfW资助的池安水电扩容(6,500万欧元)将增强系统调节能力。这些项目共同构成了可再生能源大规模并网的必要基础。
同时，工贸部为抽水蓄能制定的价格上限(3,457.02越南盾/千瓦时)与即将出台的两部制电价机制，正在创建可预期的收入模式，这对提高项目"可投性"至关重要。RMP的政策改革支柱还包括容量市场与辅助服务定价机制，旨在为灵活性资源提供合理回报。
这些系统性改善具有乘数效应——通过消除瓶颈与完善规则，每单位公共资金可以撬动更多私人投资流向风电、光伏等可再生发电项目。
（2）结构性张力与实施挑战
尽管JETP提供了重要价值，我们也需要正视其结构性张力。根据RMP明确披露，公共资金中"贷款为主、赠款有限"的特征可能增加越南的债务压力，尤其是对EVN等准主权实体。虽然目前缺乏项目级别的详细利率、期限与担保条款数据，但南非与印尼JETP的国际经验表明，融资条件的友好度对整体价值至关重要。
同样值得关注的是政策改革与本地能力建设之间的平衡。RMP将多项市场与监管改革列为增强投融资可行性的条件，但改革的深度、节奏与本地化程度将决定其长期可持续性。经验显示，过于依赖外部模板与咨询，而缺乏充分的本地政治经济考量与能力转移，可能导致改革停滞或形式化。
此外，格拉斯哥净零金融联盟(GFANZ)协调的私人资本存在明显的"项目偏好"——倾向于成熟技术、低风险、现金流稳定的资产，而对创新技术、早期项目与系统基础设施的兴趣有限。这种偏好可能导致资金分配不均衡，无法充分支持越南需要的全谱系能源转型投资。
（3）多元途径与平衡策略
认识到JETP的价值与局限，越南正在探索多元化的能源转型融资与合作途径。RMP之外，越南已开始尝试本币绿色债券、与区域开发银行的能源专项合作，以及吸引独立发电商(IPP)通过项目融资模式参与市场。这些平行渠道可以互补JETP的结构性特点，分散风险并增强整体转型韧性。
基于证据的评估表明，JETP的价值最大化需要以下策略支持：
优化融资条款：提高本币融资比例，增强汇率风险对冲，优先采用"部分信用担保+首损保护"工具，减轻主权或准主权资产负债表压力；
深化本地化：对系统性资产实施"本地化阶梯制"，确保技术转移与产业外溢，将JETP转化为本土产业升级的催化剂；
加速规则建设：尽快确立容量与辅助服务市场的价格机制与时间表，提高私人资本参与度；
增强透明度：建立项目级条款与影响报告机制，公开利率、期限、合规成本与本地化数据，缓解"依赖与不公"担忧。
总之，JETP的真实价值既不应被高估也不应被低估。它代表了一种"有条件的机遇"——通过解决系统瓶颈与规则缺口，JETP能够加速越南的能源转型；但要充分实现其价值，越南需要积极管理融资条款、平衡改革与本地化、保持战略自主，并将JETP视为更广泛能源转型生态的重要但非唯一组成部分。
建议：多元合作视角下的能源转型之路
面对JETP框架下能源转型的复杂挑战，越南可考虑拓展区域合作维度，汲取包括中国在内的多元经验，形成更具自主性与包容性的战略布局。
从技术视角看，构建多元技术评估机制有助于避免单一路径依赖。区域伙伴的技术方案，包括电化学储能、智能电网与分布式能源系统，可作为有益补充，形成技术选择的多样性。同时，多元供应链战略有助于优化成本结构并提升系统弹性，而设备本地化生产则可促进产业链培育与技术消化吸收。
在制度建设方面，借鉴区域内不同国家渐进式改革路径的经验，结合越南国情制定更符合本土实际的市场规则与监管框架。通过多元化的能力建设渠道，确保政策制定与技术规范的自主性，同时探索多币种融资工具降低汇率风险。
社会层面，各国在传统能源地区转型、公平分配转型收益方面积累了不同经验，值得越南在自身转型进程中选择性参考。建立更包容的利益分享机制与社区参与模式，可提升转型的社会认同度。
通过灵活多元的区域合作策略，越南能够在保持JETP合作价值的同时，构建更加平衡、自主且具韧性的能源转型路径，真正实现符合国家长远利益的可持续发展。
